日前，国土资源部《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》要求，坚持耕地保护优先，形成管控性保护、建设性保护与激励性保护多机制管护新格局。

然而，耕地保护政策虽日趋完善、严格，社会公众对其认知却有限。国土资源部部长姜大明在担任山东省省长时，曾在政府工作报告中提出，以“恢复鱼类生长”作为省控59条重点污染河流治理目标。当年底，这些河流水质全部达到常见鱼类稳定生长标准。

由此可见，用可感的具象性指标推动政令执行，成效显著。作为最严格的耕地保护制度，其执行过程中亦应引入具象性指标，以推动耕保政策深入民心，让公众通过具象性指标推动、监督耕保政策的执行。

具象性耕地保护指标选择

所谓具象性耕地保护指标，就是用直观、形象的比附，向公众、社会组织、各级政府部门宣传耕地保护政策措施，检验耕地数量和质量管护效果。

如何在耕地保护政策形成、执行、产出阶段，分别筛选适当的具象性指标，以此传递耕地管护政策，检验管护效果，是耕保新形势下的新课题。

政策形成阶段具象性指标。

从政策形成机制看，公众参与是检验政策价值取向和政策目标合理性的重要标志。如果社会公众都亲自参与了政策制定，这对形成有利于耕地保护的社会氛围，提高耕地保护政策执行效率是有益的。公众参与一方面会促进公众自身减少或抵制违法行为，另一方面会监督他人的违法行为。在政策形成阶段，应将“群众举报耕地违法数量”作为公众参与的具象性指标。

政策执行阶段具象性指标。

我国当前实现用途管制的手段是土地利用总体规划，而土地利用总体规划是分级编制、逐级报批，自上而下分级执行本身蕴涵的前提是：下级政府与上级政府的价值取向和目标必须一致。由于地方政府有着各自的局部利益，导致地方政府主导的土地利用总体规划编制，更多地偏向地方利益——有利于短期地方经济利益实现的土地用途，往往得到鼓励，甚至默许土地违反用途管制，使得符合国家长远社会效益和生态效益的土地用途得到抑制，违法违规用地现象频发。因此，可将“耕地违法总量”作为政策执行阶段的具象性指标，以此考核地方政府耕保政策的执行效果。

政策产出阶段具象性指标。

从政策组成看，我国耕地保护的两大政策框架是用途管制制度和占补平衡制度。通过用途管制，限制新增建设占用耕地规模，可以减少耕地转用，同时体现必要的转用对经济发展的保障；占补平衡通过对占用耕地的补充，守住耕地总量，确保粮食安全，这是耕保政策的核心价值目标。因此，对耕地保有量、新增建设用地计划和占补平衡三项约束性指标的考核，可以“播种面积”作为具象性指标。

利用具象性指标完善耕保政策

按照“播种面积”具象性指标，建立耕地保护利益补偿机制，对多承担耕地保护监管责任的地方政府给予转移支付补偿。通过调节不同用途土地所有者的利益，形成保护耕地的内在动力。

通过“群众举报耕地违法数量”具象性指标，动员公众参与耕地保护。当前，耕地监管责任主体主要为各级国土行政管理部门，应对日益严峻的耕地保护形势，不但正式机构少、人员少，而且获取信息成本高。可从村集体组织开始，逐级建立耕地保护信息员制度，形成全社会保护耕地的非正式组织，真正实现公众参与，将耕地违规与违法行为控制在事前和事中。

通过“耕地违法总量”具象性指标，对耕地保护主体和违法严重地区责任主体，进行有效激励或问责，充分调动保护人、责任人与监管人保护耕地的积极性。

 来源： 中国土地