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深圳土地二次开发模式探析

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深圳土地二次开发模式探析

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  • 发布时间:2015-05-25 12:00

【概要描述】从深圳经济特区成立至1998年《土地管理法》确定省以下垂直管理、土地用途管制等重要管理体制及制度的近20年里,深圳城市化进程表现出宏观制度支持和地缘优势下的自发性,在经济快速发展、实际操作性制度跟进滞后的背景下快速推进。由此带来的后遗症是后续土地利用成本较高。如果继续延续既定的操作路径,在边际收益不断递减情况下,将面临更加高昂的实施成本。而深度城市化又是经济

深圳土地二次开发模式探析

【概要描述】从深圳经济特区成立至1998年《土地管理法》确定省以下垂直管理、土地用途管制等重要管理体制及制度的近20年里,深圳城市化进程表现出宏观制度支持和地缘优势下的自发性,在经济快速发展、实际操作性制度跟进滞后的背景下快速推进。由此带来的后遗症是后续土地利用成本较高。如果继续延续既定的操作路径,在边际收益不断递减情况下,将面临更加高昂的实施成本。而深度城市化又是经济

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从深圳经济特区成立至1998年《土地管理法》确定省以下垂直管理、土地用途管制等重要管理体制及制度的近20年里,深圳城市化进程表现出宏观制度支持和地缘优势下的自发性,在经济快速发展、实际操作性制度跟进滞后的背景下快速推进。由此带来的后遗症是后续土地利用成本较高。如果继续延续既定的操作路径,在边际收益不断递减情况下,将面临更加高昂的实施成本。

而深度城市化又是经济发达地区城市化的典型特征与必经阶段。2012年以来,经国务院、广东省联合批准,深圳启动了新一轮土地使用制度改革,在既成的土地利用现状下,除创新了由政府主导的自下而上的土地整备模式外,深圳实践了城市更新、整村统筹、农村集体土地入市等多元化、多渠道的土地二次开发模式。

城市更新模式

企业作为实施主体“自下而上”推动

2009年12月,《深圳市城市更新办法》正式施行,成为国内首部系统规范城市更新工作的政府规章,明确了“政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与”的原则。2012年1月,深圳市政府出台了《深圳市城市更新办法实施细则》,进一步完善了相关操作体系。

城市更新,是指由符合规定的主体对特定城市建成区(包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等)内具有城市基础设施亟须完善、环境恶劣或者存在重大事故隐患、现有土地用途或建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求,影响城市规划实施等情形之一的区域,根据城市规划和规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。其中,拆除重建在深圳是影响较大的主要推进类型。

以罗湖区蔡屋围片区项目为例。蔡屋围地处深圳的黄金地带,占地约4.7万平方米,改造前是拥有700年历史的老村,也是典型的“握手楼”林立、环境脏乱差的城中村。2003年5月,《蔡屋围金融中心区改造规划方案》被确定为市、区两级重点城市更新项目,京基集团获得开发权。根据规划要拆除15万平方米旧屋,涉及村民2000余户。2007年12月拆迁完成开始建设。2011年4月,楼高441.8米的京基100大厦在蔡屋围落成。目前,该区域已经引进了一批国际500强企业、跨国金融机构在华总部和国际时尚精品购物中心等。

按照约定,蔡屋围村民房屋按1:1拆迁补偿比例置换京基100商品住宅,集体股份公司获得6.25万平方米高档物业。蔡屋围区域城市更新后,片区物业价值大幅度提升,实现了村民、股份公司和政府利益的多赢。这种农村集体土地转化为农村集体股份公司并以股份参与城市化进程红利分享的模式,为全国旧城改造和城市更新提供了一个经典案例。

目前,深圳的城市更新政策在运作方式、规划计划管理、改造范围、土地出让、地价优惠、搭载责任等方面均有明确规定,运作流程也比较规范成熟,但也存在一些问题,集中表现在作为主导者的开发商以趋利为主,在选择项目时“挑肥拣瘦”,倾向于改造易于实施、容积率较低且具有较大商业价值的区域;在开发时注重短期经济效益,基本上偏向于商业、住宅开发,对基础设施、市政管网和公益事业建设不足,对社会、环境、文化等方面的整体提升关注度不够,旧工业区改造也过于侧重突出高新技术产业;力求“短平快”操作,部分改造对象规模较小,土地分割零散,难以整合利用和改造,无法达到在一定区域范围内最合理土地用途。

针对这些问题,建议提高城市更新的社会参与度,改造目标和功能布局风格的确定应广泛征求各方面专家、专业人员及市民的意见;更加重视项目对产业提升和协调经济发展的作用。城市更新不应只满足经济发展等眼下的现实需求,应建立包含社会、文化、生态等维度的,面向未来的城市更新目标体系。

整村统筹模式

一揽子解决土地历史遗留问题

坪山新区是深圳市土地管理制度改革两大综合试验区之一,于2012年5月率先启动土地管理制度综合改革工作,并首先在金沙、南布社区探索集土地整备、城市更新两种方式一揽子推进的“整村统筹”模式,有一定的示范意义。

“整村统筹”按照“政府主导、社区主体、居民参与”的原则,通过“自上而下”和“自下而上”相结合的方式,以特区一体化社区转型发展为目标,以土地权属调查为基础,综合运用规划、土地、产权等相关政策,一揽子解决土地历史遗留问题,整合各方资源,优化城市空间,促成社区转型发展。

以坪山新区的南布社区项目为例。该社区紧邻深圳出口加工区和新区中心,辖区总面积约244.15公顷,其中国有土地220.99公顷,社区实际掌握土地为29.49公顷。现状建成区面积约129.86公顷,以三类居住用地和工业用地为主,配套设施匮乏,经济发展水平总体偏低,且存在土地历史遗留问题。

在整村统筹中,政府主导通过两步博弈的方法处理原土地权利人之间的利益关系,即“大账小账分开算”:首先,坚持政府主导,和社区算好政策大账,通过“土地+规划+资金”三位一体的方式统筹解决政策应给予社区的留用地,使之符合未来发展的规划标准,并针对留用地以外的房屋给予一定资金补偿,一揽子解决社区土地确权及历史遗留问题,同时收回片区内公共基础配套设施用地,避免因补偿标准逐年增高带来的巨额资金压力。其次,在政策大账的范围内,充分发挥社区能动性,由社区与土地房屋权利人算好细账,自行制定拆换补偿方案,完成社区内部土地房屋确权工作,并在留用地开发及拆迁补偿过程中解决政府拟收回土地的清理和移交工作。

总体来看,整村统筹模式通过盘活存量土地实施成片开发,统筹安排居民安置、社区发展、高端产业以及公共配套,区域功能更为合理,投资环境得到改善,但仍有进一步完善的空间:一是整村统筹往往涉及建设用地指标腾挪、规划调整等问题,频繁地调整规划对土地利用规划、城市规划的稳定性和权威性造成影响,而且社区往往更倾向于安排较多的商业、居住、生活配套等用地在调整区域范围内,一定程度上有悖于区域产业布局,规划的最终稳定取决于政府在坚守底线基础上与社区进行多轮谈判;二是“自上而下”和“自下而上”两种模式并存,涉及面更广,情况更复杂,实施周期漫长;三是以社区为单位实施有一定局限性,拆迁安置、社区自留土地落实、产业规划调整等未必都能在社区范围内完全解决。

笔者建议,将近期利益和远期利益相结合,尽量把腾挪指标、修改规划的影响降低到最小,完成高水平、前瞻性且相对稳定的规划,不给未来增添新问题;在科学规划基础上,探索更大区域内的片区统筹方案,片区划分可依据组团规划或通过协商确定,如将两个或多个村的产业用地集中连片规划。

农村集体土地入市模式

与集体经济组织共享土地出让收入

2013年1月,深圳出台了《关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》及7个配套文件,其中《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法(试行)》提出政府鼓励原农村集体经济组织掌控的尚未进行开发建设、且符合规划的工业用地进入市场。

深圳原农村集体建设用地入市以两种方式推进:

具有合法权属并由集体经济组织掌控的符合规划的未建工业用地(如非农建设用地、征地返还用地等)可由原农村集体经济组织提出申请,通过政府指定的公开交易平台,以挂牌方式公开出(转)让上述土地使用权,所得收益归原农村集体经济组织。

因历史原因尚未完善征(转)地补偿手续且符合规划的工业用地,原农村集体经济组织先行理清经济关系,完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后可提出申请,通过政府指定的公开交易平台,以挂牌方式公开出(转)让土地使用权,收益分配由市国土基金和原集体经济组织五五分成或七三分成。选择七三分成的,原集体经济组织可在成交后继续持有不超过总建筑面积20%的物业。

以宝安区福永凤凰社区为例。该地块紧邻107国道,面积约1.46万平方米,规划为工业用地(新型产业用地),容积率为4.8,规划为研发用房共4.96万平方米、宿舍1.63万平方米、食堂0.4万平方米。挂牌起始价1.16亿元,出让年限30年。出让后70%的成交价款作为政府收益,30%的成交价款作为社区收益。该项目总建筑面积的20%由竞得人建成后无偿移交凤凰股份合作公司。地块经公开挂牌,由深圳市方格精密器件有限公司以底价取得。而凤凰公司以增资扩股方式,成为方格公司股东,持有该公司约9.5%的股权。

探索农村集体工业用地入市的初衷,也是解决农村城市化过程中“部分土地权益有争议,政府拿不回,集体用不了”的历史遗留问题,改变原农村集体经济组织继受单位将土地用于低端厂房建设、廉价出租的现状。

纵观整个实施过程发现,深圳集体工业用地入市不同于其他城市的集体土地流转。首先,根据相关文件,上述项目实施前,深圳已不存在集体所有土地;其次,该地块出让期满后,土地使用权将收归国有,与集体经济组织不再存在产权经济关系。可以看出,该地块入市交易实际上仍延续了先征地、后出让的传统程序,创新是增加了农村集体在土地增值收益分配中的份额。

笔者建议,这一模式应赋予原集体经济组织较长时间的土地使用权,通过协商确定弹性年期,可以考虑年期到期后,土地使用权仍归社区所有;在符合规划条件下,建议将原集体经济组织控制的规划为经营性的用地纳入入市范围;考虑到经营性用地经济价值较高,且此类土地增值收益主要源于规划确定的用途及周边环境的提升,在收益分配比例上应提高政府一次性收益份额,或通过税收获取长期收益。

启示与展望

在宏观上提高制度设计的操作性和针对性

深圳初期城市化过程中制度体系不够完善,违法建筑、社区发展、土地及房屋产权保障等缺乏及时有效地规范化管理,为后续发展和土地利用埋下隐患,导致后续制度设计和实施成本均较高。对此,必须从宏观制度设计上通过制度创新重点解决上述问题,在中观及微观制度设计上各个击破,提高制度操作性和针对性。

发挥基层在规划编制中的积极性和诉求;规划先行,逐步改变规划技术指向,创建方案式规划。

发挥基层在规划编制中的积极性,创建方案式规划。在传统自上而下编制且前期调研工作不深入的情况下,规划的编制只是实现形式上的覆盖。在二次开发中,调整规划布局、用地强度指标的并不少见,反而可能滋生一定寻租空间。解决上述问题的有效途径是强化前期工作,在规划编制过程中更多体现基层诉求和社会参与,充实自下而上的规划编制力量。

此外,在我国规划仍被视为确定土地利用布局和用途的空间管制技术,而规划的实施却是系统性工作,由此导致编制和实施的偏差。建议学习发达国家的经验,从公共政策的角度和逻辑起点定位规划,使规划成为集成土地利用、提升区域发展、平衡利益诉求的综合性方案,以提高规划的质量。

综合运用多种手段,调动各方社会力量。目前在具体操作中,一般将土地整备和城市更新作为分别代表政府和市场两种不同力量、不同定位的二次开发模式。深度城市化的推进是在既定城市化基础上,将过去自发、分散的城市化土地开发模式予以系统化集成处理,使城市二次开发统一在规划所确定的社会经济发展目标之下,构建标准一致、实施路径差异化的城市二次开发宏观制度框架。只要不违背这个出发点,在推进路径的选择上可综合利用政府及市场手段,调动政府、企业、社区及农民等各种力量。

尊重社区发展权,发挥社区和农民在城镇化中的积极作用。深圳的几种土地二次开发模式,实质上涉及土地权益重构和利益调整,能否有效推进,多取决于作为土地实际控制方的社区及原村民的配合程度。下一步在深度城市化过程中,应以土地为平台,以社区发展和农民福利不降低、且有长期保障为原则,尊重社区发展权,灵活运用规划用途调整、容积率奖励、返还地奖励以及土地置换、安置补偿、资本化补偿、股权分配等手段,针对不同区域制定弹性的实施方案。

(作者单位:南京农业大学土地管理学院;德恒律师事务所)

来源:中国国土资源报

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