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严格划定永久基本农田 扎紧耕地保护的“篱笆”
发布时间：
2015-04-15 12:00
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阅读提示：今年的中央1号文件和《政府工作报告》提出，要全面开展永久基本农田划定工作。今年国土资源部将此项工作作为年度重点工作，1月5日联合农业部召开视频会进行了全面部署。会前，李克强总理、张高丽副总理、汪洋副总理作出重要批示，提出明确要求。全国的永久基本农田划定工作如何开展？此次划定有哪些特点和要求？如何在两年时间内有效完成目标任务？如何对划定的永久基本农田实行特殊保护？对此，国土资源部耕地保护司司长刘国洪进行了全面解读。
“调整完善已有成果，而不是另起炉灶、再搞一套”
什么是“永久基本农田”？怎样正确认识和把握这一概念？
有的认为是从原有基本农田中挑选一定比例的优质基本农田作为永久基本农田，有的认为将城镇周边、交通沿线的基本农田作为永久基本农田。在此，我们有必要进一步统一认识，永久基本农田是按照一定时期人口和经济社会发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定不得占用的耕地，就是对法律规定的基本农田实行永久保护、特殊保护。一经划定，在规划期内必须得到严格保护，除法律规定的情形外，不得擅自占用和改变。
随着“四化”同步推进，现在加上“绿色化”，是“五化”同步了，尤其是推进新型城镇化和生态文明建设战略的深入，永久基本农田的内涵和功能进一步丰富，它不仅仅是为满足保障国家粮食安全的需要，而且要适应多元目标和功能的需求：保数量、保质量、保生态“三位一体”，保资源、保节约、保权益“三保并重”。从生产功能来看，永久基本农田是耕地中的精华，划定一定数量的基本农田实行永久保护，是保证粮食生产、保障粮食安全、促进农业现代化发展的根本；从空间功能来看，永久基本农田一经划定，不得随意调整、占用，这条“红线”将引导各地走串联式、组团式、卫星城式的新型城镇化发展道路，逐步形成合理的空间开发格局，防止城市无序扩张；从生态功能来看，永久基本农田是自然生态特别是农业生态系统重要组成部分，发挥着湿地、绿地、景观等多种生态功能，是生态文明建设的需要。此外，划定、管好、建好、保住永久基本农田也是维护农民权益、传承农耕文化的迫切需求。
对此，党中央、国务院对划定永久基本农田、落实最严格的耕地保护制度作出了一系列重要指示批示，这些要求既表明了党中央、国务院严守耕地和基本农田红线的决心，同时，也丰富了新时期永久基本农田划定和保护工作的内涵。因此，做好永久基本农田划定工作，要从新时期全新的内涵和定位来认识和把握。
这次永久基本农田划定工作有哪些新特点？
在年初两部召开的视频会上，姜大明部长指出：“这次部署划定永久基本农田，是在已有工作基础上的调整完善，不是另起炉灶、再搞一套。”
党的十七届三中全会首次提出了划定永久基本农田，从2010年开始，国家就开始启动这项工作。各地依据新一轮土地利用总体规划有序开展划定工作，全国总体上落实了15.6亿亩划定任务，为保障国家粮食安全起到了重要的基础性作用。这次划定要立足现有工作基础，坚持“三个不能变”，即法律依据不能变、基本原则不能变、数据基础不能变。
当然，这一次划定工作与此前相比有几方面新的特点：
一是划定要求更高。党的十八大以来，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志高度重视耕地保护工作，并在一系列重要批示指示中提出中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，保障国家粮食安全的根本在耕地，要像保护大熊猫一样保护好耕地，耕地红线既包括数量也包括质量，保护耕地最重要的是把基本农田保护好。这一系列重要批示指示，既对新时期划定基本农田实行永久保护提出了更高要求，同时，也赋予了这项工作更多更丰富的内涵。
二是目标定位多元。新时期划定好永久基本农田，是保护优质耕地，夯实粮食安全基础的根本举措；是优化城市空间格局形态，推动城市开发边界地的基础工具；是发挥城市周边耕地的生态功能，改善城市生态环境的基础要素；同时，也是保护农民土地权益、传承农耕文明、记住乡愁的物质支撑。因此，此次划定要按照新时期的目标任务，通过严格划定、特殊保护永久基本农田，进一步稳定和提升粮食综合生产能力，夯实现代农业发展的物质基础；进一步强化城市发展的边界约束，促进新型城镇化健康发展；进一步倒逼节约集约用地，缓解资源环境承载压力，促进生态文明建设；进一步推进基本农田落地到户，切实维护广大农民的土地权益。
三是划定任务艰巨。两部在对已有基本农田划定成果进行核查时发现，一些地方永久基本农田划定工作与中央的要求、法律法规的规定存在差距，各地工作进展不一；一些城市规划建设用地与优质耕地的重叠度较高，城镇周边还有不少优质耕地未划为永久基本农田；一些地方存在“划远不划近、划劣不划优”的现象等。这次划定，重点是把全国优质的、易被占用的耕地优先保护起来，将该划进的划进来，将不符合要求的划出去，这项任务还非常艰巨。
四是基础支撑坚实。这项工作时间紧、任务重、要求高，好在现在的基础工作比以前更坚实，我们有信心按时保质保量完成任务。2013年以来，第二次全国土地调查成果发布并广泛应用，实现了全覆盖；新一轮耕地质量等别更新和完善工作、地球物理化学调查、土地整治与高标准农田建设项目验收等一系列成果形成；国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台的多领域应用，基于这些成果，我们可以更加全面系统地掌握耕地的数量、质量、构成、分布等，为全面摸清底数、查清潜力，划准划实永久基本农田打下坚实基础。
“规模由大到小，空间由近及远，质量由高到低”
这次永久基本农田划定工作如何推进？
这次划定的基本要求是，坚决贯彻党中央、国务院的决策部署，按照城市规模由大到小、空间布局由近及远、耕地质量由高到低的步骤顺序，将核定的基本农田保护目标任务及时落地到户、上图入库，重点是“两个优先”，即将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划定为永久基本农田，将已建成的高标准农田优先划定为永久基本农田。
在规模上从大城市到小城镇，由大到小、自上而下，逐级推动。首先做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作，随后其他城市由各省（区、市）参照两部制定的关于106个重点城市的分析评估方法及核实举证要求等，同步开展相关工作。106个城市是国务院审批土地利用总体规划和建设用地的重点城市，包括直辖市、省会城市、计划单列市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的人口50～100万的城市，其城市规模大，建设用地需求大，城市周边耕地被占用压力大。从这些城市着手作用明显、示范意义大，有利于总结推广经验，带动全国永久基本农田划定工作全面铺开。
在空间上从城镇周边到广阔农村，重点做好城市周边及交通沿线永久基本农田划定工作。由于城市发展的惯性思维，城镇周边和交通沿线的优质耕地最容易被建设占用。因此，这次划定工作特别强调尽快将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划定为永久基本农田，防止城市周边的优质耕地被建设占用。同时，通过城市周边永久基本农田的划定，强化永久基本农田对优化城市（镇）用地空间的刚性约束，还可以发挥好永久基本农田对优化城市（镇）空间形态的促进作用，更好地引导城市串联式、组团式、卫星城式发展。
在耕地质量上，按照耕地质量等别和地力等级由高到低的顺序，确保优质耕地优先划为基本农田，实现永久基本农田布局基本稳定、数量不减少、质量有提高。在这一过程中，要统筹好“划入”与“划出”的关系，在坚持“两个优先”的同时，要将不符合基本农田划定要求的划出永久基本农田，如建设用地、未利用地，以及质量不符合要求的其他农用地，包括国家新一轮退耕还林还草方案中计划退耕还林、还牧、还湖的耕地，经权威机构认定遭受严重污染无法治理的耕地，因自然灾害和生产建设活动严重损毁无法复垦的耕地等，以确保永久基本农田的质量。
怎样确保永久基本农田划定工作的质量？
在整个过程中必须充分运用现有的成果和现代化的技术手段，如最新的遥感影像图、土地利用变更调查成果、耕地质量等别调查与评定、县域耕地地力调查与质量评价成果、土壤地球化学调查以及土地整治与高标准农田建设项目验收等成果，准确摸清底数、查清潜力，确定应划未划的优质耕地的数量和位置，确保永久基本农田划得实、划得准。
为保证划定工作的质量，整个过程要求结合调整完善土地利用总体规划，结合农村土地确权登记颁证，同步推进永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”，划定成果要纳入土地利用变更调查数据库、纳入土地利用总体规划数据库，规划数据库和基本农田数据库要同步更新。
对这些工作中的各个环节，各地要严格把关，确保准确到位。各地应及时更新完善永久基本农田划定成果，确保面积、质量、地类、位置以及管理信息完整、准确，符合要求。对此，地方国土资源和农业主管部门要按“县级自验、市级初验、省级验收”的程序开展好验收工作，对验收中发现的问题，严令整改。
我部和农业部将加强对地方工作的指导和督促检查。各派驻地方的国家土地督察局按照总督察的要求，今年已将永久基本农田划定工作开展情况列入督察工作重点，加强督导和检查。
统筹谋划、有序开展，与相关工作做好衔接整体推进
如何与城市开发边界划定、“多规合一”试点、土地利用总体规划调整完善等工作做好衔接？
为实现“五化”同步发展，更好地推进新型城镇化和生态文明建设，按照党中央、国务院要求，我们提出了划定永久基本农田红线、城市开发边界、生态保护红线“三线”同步划定，同时，作出了调整完善土地利用总体规划和探索有条件地区“多规合一”试点等工作部署，这为当前永久基本农田划定工作提供了有利契机。因此，开展永久基本农田划定工作，要统筹协调好这几项工作，把握时机，与城市开发边界和生态保护红线划定工作协同推进，与“多规合一”相衔接，依法依规、统筹谋划、有序开展。
去年，我们启动了土地利用总体规划调整完善工作，基本农田和建设用地布局的优化调整是其中一项重要任务。因此，永久基本农田划定要与土地利用规划调整完善协同推进。
在规划调整完善前，要先行完成城市周边永久基本农田划定任务。各地要梳理出应划未划永久基本农田的耕地数量、质量和分布情况，重点是做好城镇周边永久基本农田划定潜力的分析评估，查清现状基本农田中不符合要求的地类，为规划调整完善提供基础依据。城市周边永久基本农田划定方案，必须纳入同级规划调整完善方案。
第一，城镇周边永久基本农田划定要结合城市开发边界“抢先机，优先划”。目前，一些城市规划建设用地预留空间过大，与优质耕地高度重叠，大中城市周边还有不少优质耕地未划为基本农田，城市发展快速吞噬优质耕地现象比较突出。为贯彻落实国家新型城镇化发展战略，必须正确处理好城镇化发展与保护耕地的关系，按照《基本农田保护条例》规定，将城市建设用地区周边的耕地，优先划入基本农田保护区，以此来支撑城市开发边界落地。
第二，发现基本农田存在不符合要求的地类要“改到位，补充划”。各地要按照两部《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》要求，将现状基本农田中不符合要求的建设用地、未利用地，以及质量不符合要求的其他农用地划出去；结合城市周边、交通沿线的永久基本农田划定，补充划定数量相等、质量符合要求的永久基本农田。这项工作是土地利用总体规划调整完善工作的一部分，不能等到规划调整完善结束后再整改补划。
今年第五次部长办公会议要求，土地利用总体规划调整完善要与永久基本农田划定工作统筹推进，要把永久基本农田划定作为土地利用总体规划调整完善的前提条件，把土地利用总体规划调整完善作为永久基本农田划定重要抓手，永久基本农田划定验收合格后才能启动规划调整工作。王世元副部长在去年召开的土地利用总体规划调整完善视频会上指出，规划的调整完善要坚持数量质量并重，确保把优质耕地和经过土地整治的其他耕地优先保护起来，绝不能用劣地、坡地、生地来滥竽充数，切实把耕地和基本农田管严、管实、管到位。
规划调整完善后，要统筹做好城市（镇）全域永久基本农田划定工作，按照布局基本稳定、数量不减少、质量有提高的要求，及时划定城市周边以外的永久基本农田，确保调整完善后规划确定的市（县）域永久基本农田保护目标任务全部上图入库、落地到户。
永久基本农田划定如何做好组织协调工作？
永久基本农田划定工作涉及方方面面，需要调动各方力量，形成工作合力。作为法定职责，地方各级人民政府要切实负起永久基本农田划定和保护工作的主体责任。各级国土资源、农业主管部门要各司其职、密切配合，共同推动主体责任落实，扎实组织实施好相关工作，层层落实责任、传导压力，调动各级各方共同努力实现划定永久基本农田、严守耕地红线的目标任务。同时，要与地方政府深入沟通协调，确保106个大中城市周边的优质耕地优先划为永久基本农田，近些年土地整治建成的高标准农田优先划为永久基本农田。两部在督促指导106个重点城市周边永久基本农田划定工作的同时，将尽快组成联合工作组，加强对地方工作的指导和督促检查，定期通报进展情况，及时研究出现的问题，适时召开现场交流会，总结推广地方做法。各省级国土资源和农业主管部门要加强督促指导，及时总结、宣传、推广好典型好经验。
“一经划定不得随意调整占用，进一步强化特殊保护政策”
划定后的永久基本农田如何管？
永久基本农田一经划定，不得随意调整。除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址确实无法避让的以外，其他任何建设都不得占用。城市建设要跳出已划定的永久基本农田，实现组团式、串联式、卫星城式发展，不得侵占永久基本农田搞新区，也不能以各种园区、开发区名义非法圈地、占用永久基本农田。这是一道不可逾越的“红线”。对于永久基本农田的划定和保护，要在严格规范管理的基础上加强执法督察，对违法违规问题要严肃重典问责。
如何让永久基本农田得到最严格的特殊保护？
要真正落实永久基本农田的特殊保护政策，关键在于完善制度、落实制度、强化监管，统筹推进永久基本农田的管控性保护、建设性保护和激励性保护。
第一，要不折不扣落实管控性保护，保住永久基本农田。基本农田保护制度确立以来，规划调整和建设项目占用基本农田一直是基本农田保护面临的最大问题，必须严格规划管控和建设占用永久基本农田的审批管理，严控建设用地占用优质耕地。强化永久基本农田管控性保护，一要严格规划调整，确保布局稳定。二要严格用地审批，提高占用门槛，严控占用。三要规范永久基本农田补划，确保及时补划到位。四要严格督察执法，对违法违规占用行为要严肃查处、重典问责。同时，要严禁破坏耕地行为，在严格控制永久基本农田“非农化”的同时，确保永久基本农田主要用于种植业生产，防范“非粮化”倾向。
第二，要全力以赴推进建设性保护，建好永久基本农田。要结合实施土地整治重大工程，全面推进耕地耕作层土壤剥离再利用工作，加大高标准农田建设力度，及时将建成的高标准农田划入永久基本农田。在推进这项工作中，要赋予土地整治以更新的内涵、更精准的定位，找准“人的城镇化”和“人的新农村建设”的结合点，依靠土地整治优化空间格局、优化人地关系，在提高耕地质量的同时，提升土地利用效率、服务城乡统筹发展和新型城镇化建设。
第三，要积极探索建立激励约束机制，用好永久基本农田。一方面，要创新运用经济手段，探索建立耕地保护补偿机制，重点加大对耕地保有量和基本农田保护目标任务重的地区财政转移支付力度，让保护耕地者得其利，促进保护责任、保护利益和保护效果的统一，调动广大农民和全社会保护耕地的积极性。另一方面，要健全完善永久基本农田保护共同责任机制，形成“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的局面。县级以上地方各级人民政府要切实负起永久基本农田划定和保护的主体责任，真正守住永久基本农田这条“不可逾越的红线”。
来源：中国国土资源报
永久基本农田,耕地保护
