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城市存量建设用地再开发案例与建议

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城市存量建设用地再开发案例与建议

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  • 发布时间:2015-02-26 12:00

【概要描述】当前,我国城市发展不是缺少建设用地,而是没能利用好建设用地,如果能对存量用地进行改造、规划和重新利用,将极大缓解城市发展需求与建设用地紧张的尖锐矛盾。可以说,城市存量建设用地的再开发成为了必然选择。国土资源部在广东“三旧改造”经验的基础上,新增了10个省份进行城镇存量建设用地再开发试点。中国土地勘测规划院地政研究中心在广东、湖北、江西、浙江等多个试点省份,开

城市存量建设用地再开发案例与建议

【概要描述】当前,我国城市发展不是缺少建设用地,而是没能利用好建设用地,如果能对存量用地进行改造、规划和重新利用,将极大缓解城市发展需求与建设用地紧张的尖锐矛盾。可以说,城市存量建设用地的再开发成为了必然选择。国土资源部在广东“三旧改造”经验的基础上,新增了10个省份进行城镇存量建设用地再开发试点。中国土地勘测规划院地政研究中心在广东、湖北、江西、浙江等多个试点省份,开

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当前,我国城市发展不是缺少建设用地,而是没能利用好建设用地,如果能对存量用地进行改造、规划和重新利用,将极大缓解城市发展需求与建设用地紧张的尖锐矛盾。可以说,城市存量建设用地的再开发成为了必然选择。

国土资源部在广东“三旧改造”经验的基础上,新增了10个省份进行城镇存量建设用地再开发试点。中国土地勘测规划院地政研究中心在广东、湖北、江西、浙江等多个试点省份,开展了城市存量建设用地再开发的相关调研,了解到各地存在政府主导、市场主导和自组织等不同的再开发模式,而不同的模式下,实施成本和最终结果也是不同的。

江西南昌

社会效益突出 政府积极推动

万寿宫街区位于南昌市旧城中心区,与南昌市商业中心——中山路相邻,是南昌市唯一风貌保持较为完整的历史街区,是最能代表豫章古文化、商贸文化、宗教文化、市井文化和古建筑艺术风格的“活化石”,有保留原貌的价值。改造前,该区域存在建筑破坏严重、事故隐患堪忧、布局散乱、设施陈旧等土地低效利用的现象。

根据城市规划的要求,该区域与八一起义纪念馆等地共同构成传统风貌的特色街区,纳入旧城历史文化旅游系统之中,只能进行保护性开发和利用,不得进行大规模的商业开发。在经济利益有限的情况下,该区域棚户区改造在政府的主导下进行。万寿宫街区棚户区改造项目需征收房屋建筑面积8.05万平方米,被征收户数约1176户。为了维护城市传统风貌特色,保护历史文化街区、历史建筑以及不可移动文物,在规划中该区域并未安排居住用地,仅规划了商业服务业设施用地。产权置换只能异地进行,原使用权人也可以选择货币补偿。在确定补偿标准时,本着让利于民的原则,制定了优惠政策最大化的房屋征收补偿方案。

2013年10月29日,万寿宫街区棚户区改造项目公布了房屋评估价,由于补偿标准很高且提前签约有物质奖励,因此协商补偿工作快速推进,仅花一个多月就基本完成房屋征收工作。

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万寿宫项目不仅保护了历史文化街区,还促进了该片区旅游业的发展。可以预期土地利用的经济收益和社会收益在再开发后都将得到显著提高。

由于采取了较高的补偿标准,补偿协商过程十分顺利,项目在一个多月之内就完成了全部的房屋征收工作。政府投入的人力资源、时间等社会成本属于可控范围,实施效率较高。

在利益分配方面,原使用权人获得了超过市场价值的补偿,政府尽管承担了较高成本,但却将位于城市中心区价值高昂的商业用地纳入储备,并且随着历史文化街区环境的改善,未来的旅游、商贸收入也不容忽视。

广东深圳

政府先期整理 投资大户跟进

沙湖社区位于深圳坪山新区和盐田区之间,连接两区的交通要道——坪盐通道从这里通过,具有地理位置的优势,按规划将打造成为坪山新区门户节点,形成“一心、两轴、三区”的空间结构,“一心”为旅游服务中心,“两轴”分别为自然景观轴线和人文景观轴线,“三区”包括门户区、产业发展区和生活居住区。

该区域的土地权属呈现出“碎片化”现象,现状国有未出让土地与社区掌握的未征收土地犬牙交错、相互交织,这直接导致社区内可成片开发利用的土地少,历史遗留问题多,难以支撑重点项目落地。

沙湖社区已建成区为143.49万平方米,其中社区掌握的工业用地51.56万平方米、居住用地64.10万平方米。深圳市规土委坪山管理局与沙湖社区对合法用地面积进行了认定。对于合法用地,采取等面积土地置换补偿,在合法用地区间中“就高不就低”,最终确定社区留用地规模为64万平方米,规划用途为二类居住用地和商业用地,共可建设220万平方米房屋,产权均由社区和居民完全取得。

除此之外,原有的98万平方米的建筑物还将按照2800元/平方米获得货币补偿用于重建,共计27.5亿元。截至2014年8月底,当地政府已经与沙湖社区集体和居民达成了补偿共识。

沙湖社区由破旧的城中村区域,规划建设成为一个具有旅游、生态居住、创意产业、高新技术研发的综合性现代化片区,凭借坪山新区门户和紧邻坪盐通道的突出优势,目前已经吸引了大批投资落户,其中包括华谊兄弟文化影视城等了一大批市、区级重点项目和社会投资项目。

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这一过程中政府和原使用权人都获得了相应的增值收益。

土地整备前沙湖社区股份公司的收入来源主要以出租33万平方米厂房为主,年收益约3168万元。整备后社区可获得面积10.12万平方米的商业物业和面积5.88万平方米的办公物业作为集体资产,年收益将达到1.32亿元,是整备前的4.2倍。

政府虽然承担了27.5亿元的货币补偿费成本,但却收回了超过60万平方米的储备用地,用于住宅建设、产业布局、公共服务和基础设施建设等,由于深圳土地资源紧张且该区域交通优势良好,招商前景喜人,土地出让收入和税收收入将远超政府付出的成本。

浙江平湖

企业“退低进高” 土地生出效益

位于浙江省东北部的平湖市,城镇低效用地规模在728.96公顷至1093.45公顷之间。该市将实施“两退两进”(退低进高、退二进三)作为破解资源要素制约、助推经济转型升级的重要突破口和切入点,通过依法直接收回、企业兼并重组、企业跨行转型、企业行内提升等方式,推进城镇存量建设用地再开发。

平湖经济开发区内的津上精密机床(浙江)有限公司,主要生产和销售各种精密数控机床,效益良好而用地不足,而一路之隔的柯福乐纸机织物(浙江)有限公司连年亏损。前者遂采取购买方式,获取后者的39亩工业用地,并保留了原先的厂房。其间,政府也提供了必要的帮助作用。当地建立了调查企业数据库,将企业分成A、B、C、D四类。其中“A”类为鼓励发展类,“B”类为自我提升类,“C”类为必须改造类,“D”类为落后淘汰类。及时确定低效用地企业,为腾出发展空间提供了科学依据,也为兼并方选择兼并对象提供了必要信息。在此基础上,政府又积极协调,鼓励和引导两家公司实现兼并重组。津上公司利用这39亩地上马的数码机床项目总投资达2980万美元,预计销售收入可达8亿元。

>>点评

这是以双方企业为主导,通过自行协商,政府从中引导、协调来提高用地效率的一种改造模式。成功实施的前提是清楚了解企业绩效、土地利用现状情况和畅通进行信息沟通。它充分发挥了优势企业在技术、管理、资本、市场及品牌等方面的优势,通过资源要素的整合、置换、嫁接和重组改造等,盘活劣势企业的低效存量资产,实现资源优势互补,带动区域产业升级,还增加了政府财政收入,最终实现了多赢的局面。

湖北襄阳

旧城区“两拆两迁” 棚户区变综合体

作为湖北省低效用地再开发试点市,襄阳大范围推进“两改两迁”(城市棚户区和城中村改造、工业企业和专业市场从中心城区外迁)工作。中原路片区旧城改建项目是湖北省襄阳市的第一个棚户区改造项目,规划用地面积30亩,2011年正式启动,由湖北君点公司投资6亿元,规划建成15万平方米的综合体。

该项目共征收150户房屋,房屋面积1.35万平方米,拆迁的商铺、临时建筑面积为1.25万平方米,按80%的比例补偿原业主。棚户区改造过程中在当地居民的强烈要求下,君点公司同意多加15%的还建面积,采取1∶1.15的比例还建。再加上公共设施和还建的门面、仓库,以及其余货币补偿,项目的拆迁总投资为2亿元左右。因此,30亩土地均价近700万元/亩,同类型地块的净地出让价仅为400万元/亩~500万元/亩。需要说明的是,此处没有计算君点公司的财务成本、管理成本。君点公司计划建设的城市综合体是商铺4万平方米,住宅970套,建筑面积6.7万平方米,引进家乐福超市。君点公司计算的住宅开发成本为6000元/平方米,要想有盈利,则房价至少为6500元/平方米,而中原路地段目前的房屋均价不超过4000元/平方米。但君点公司认为未来商品房销售应该不成问题。目前,该项目已进入全面施工阶段。

>>点评

总的来看,该项目的实施改变了棚户区“脏、乱、差”的面貌,改善了城市形象。同时,社会资本的引入减轻了政府的资金压力。对棚户区的原业主而言,他们关于补偿安置的一系列利益诉求基本得到了满足,等同于分享了存量用地再开发的潜在增值收益。而君点公司作为实施主体,虽然预期能从再开发项目中获益,但它已经承担了较高成本,比如相对过高的拆迁成本、住宅开发成本等。该公司是首批从事旧城改造的公司,其后大批开发商涌入襄阳建设城市综合体,该区域住宅开发已存在一定风险。

政策建议

政府主导模式

在公共利益上发力 当进则进当退则退

政府主导城市土地再开发,在划定再开发区域和确定数量规模时主要取决于对自身需要和偏好的考虑,补偿标准的确定则依赖于实施机构与原使用权人的博弈。尽管现行规则较为模糊,但地方实践仍然取得了明显的短期绩效。然而,现行规则可能导致的长期隐患也不能忽略:

一方面,由于信息失灵,当土地涉及居住、商业等经营性用途时,政府对项目空间区位和数量规模的选择往往是有偏差,再加上偏好大手笔的政绩工程和面子工程,政府主导的土地开发往往会出现规模过大的情况,从而造成政府财政压力加大、负债加重、土地和建筑闲置等状况。

另一方面是补偿标准过高,部分项目中原使用权人可以得到远高于当前财产价值(含一定比例增值收益后)的补偿,从而造成了包括有损公共利益、不利社会公平、影响未来工作可持续性在内的诸多潜在隐患。

综上,对政府主导的城市低效存量用地再开发提出如下政策建议:

让市场发挥基础性作用,理清政府与市场的关系。完全由政府主导的项目应当聚焦在公共服务和基础设施建设需要的城市土地再开发上,当土地用途主要是经营性用途时,政府应当局部退让,让市场发挥其自身优势进行项目选择,政府应主要起到监管者的作用,在规划编制、规划实施监督和争议解决等方面发挥作用。在市场参与的城市土地再开发中,政府可以将收储一定面积的土地,配建公共服务、基础设施和保障性住房等作为条件,加入与市场机构签订的土地出让协议中。此时,签订协议进行一二级联动开发的市场主体将主导整个项目,但政府不仅实现了完全主导模式下储备土地、改善基础设施的目标,还降低了政府的行政成本、财政压力和债务风险。

规范补偿标准的确定规则,形成良好的补偿惯例。我国当前普遍采取的按建筑面积1:1产权置换的补偿标准已经较高。各地方政府要在尊重已有补偿惯例的基础上,尽快制定更加规范和统一的补偿标准确定规则,将补偿预期控制在合理范围内,尽早形成良好的补偿惯例。

明确争议解决规则,出台司法强制措施以保障公共利益。应制定规则以解决政府和原使用权人对于补偿标准的争议,建议借鉴香港强制售卖条例的经验并在此基础上改进,规定取得数量和拥有相应面积均超过90%的使用权人同意时,可以认定补偿标准为公正补偿,此时90%使用权人可以代表集体利益。另外,在行政强制拆迁取消之后,还应在全国层面尽快出台司法强制的细则。

场参与模式

市场不是万用万灵 政府还应补其不足

市场参与模式的经济激励机制能够调动企业等社会资本参与城镇存量用地再开发,实现土地资源的优化配置。但是,在不确定的市场环境下,这种激励机制同样会导致自利的市场主体再开发行为的无序和混乱,反而制约了土地利用效率的提升。就利益分配而言,由于资源禀赋和博弈能力的差异,市场参与模式也未必都能实现再开发的增值收益在利益主体间的公平分配。因此,市场参与作为城镇存量用地再开发的一种模式不一定必然是最佳的。换而言之,市场参与模式有其适用条件:

首先,行为主体间的利益具有一致性,存在互利互惠的可能。正如平湖的案例所显示的,优势企业有先进的技术和充足的资金,经营困难的企业有着存量用地资源,两家企业的资源互补性强,有着潜在的共同利益。

其次,存量用地及地上房屋权属状况相对简单,利益主体的数量和规模有限。襄阳的棚户区改造涉及过多的利益主体,权属复杂分散。在市场参与模式的激励作用下,追求各自利益最大化的社会资本和诸多原业主相互讨价还价,大大增加了协商谈判和执行的成本。

最后,政府能够转变职能,更好地发挥作用。在市场参与模式下,政府应为市场主体参与城镇存量用地再开发提供必要信息,促成利益主体的互惠合作;还应为市场参与模式的建立提供原动力。

在不同的社会经济条件下,面对特征各异的存量用地和行为主体,市场参与模式所显示出的成本和效能有所不同。因此,当地政府应根据现实情况,想方设法发挥市场参与模式的优势,同时又要回避或弥补其不足之处。

科学界定城镇低效用地的标准。全面调查摸底城镇低效用地的基本情况,并及时向社会公布相关信息。城镇低效用地信息的系统化和透明化,有利于降低有意参与再开发的市场主体进行信息搜寻的成本,减少信息不对称,为市场参与城镇存量用地再开发提供便利。

统筹规划,加强引导,确保市场主体和谐有序参与城镇存量用地再开发。市场主体的自利本性在一定程度上会导致再开发行为决策的盲目性,忽视了同一地区再开发项目的整体情况。例如,许多改造项目不断地被导向房地产行业,产生了一定的问题和隐忧。此时,就要加强对市场主体再开发行为的规划引导,从而提高市场参与模式的质量和效益。

大胆创新,针对再开发过程中遇到的突出问题及时制定配套政策和措施。比如,及时出台标准,研究制定历史用地遗留问题、补偿安置、出让金收益分配、“钉子户”问题等方面配套政策。让利益主体在协商谈判时有法有规可依,避免不必要的讨价还价成本,确保市场参与的城镇存量用地再开发项目顺畅进行。

完善市场参与城镇存量用地再开发的激励机制,实现再开发的利益共享。城镇存量用地再开发的实质是利益格局的调整过程。同时,它也是一项费时、费力的工程。一般社会资本不敢轻易涉足。因此,只有政府“因势利导”,推动再开发的增值收益共享,利用优惠政策调动市场主体的积极性,支持它们参与城镇存量用地再开发,才能使得更多的低效用地焕发新的生机。 (作者单位:中国土地勘测规划院)

来源:国土资源报网

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