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财新网:集体建设用地市场改革之难在政府经营土地

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财新网:集体建设用地市场改革之难在政府经营土地

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  • 发布时间:2015-01-19 12:00

【概要描述】党的十七届三中全会提出了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向,十八届三中全会进一步明确要“建立城乡统一的建设用地市场”。但目前进展缓慢。那么,症结何在?如何推进中央的这一改革决定落实到位?本网邀请了土地问题研究专家,中国土地学会副理事长黄小虎用四篇文章系统梳理了集体建设用地市场自建国以来的情况,分析了阻碍集体建设用地入市的症结,提出具体的改革建议。 

财新网:集体建设用地市场改革之难在政府经营土地

【概要描述】党的十七届三中全会提出了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向,十八届三中全会进一步明确要“建立城乡统一的建设用地市场”。但目前进展缓慢。那么,症结何在?如何推进中央的这一改革决定落实到位?本网邀请了土地问题研究专家,中国土地学会副理事长黄小虎用四篇文章系统梳理了集体建设用地市场自建国以来的情况,分析了阻碍集体建设用地入市的症结,提出具体的改革建议。 

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    党的十七届三中全会提出了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向,十八届三中全会进一步明确要“建立城乡统一的建设用地市场”。但目前进展缓慢。那么,症结何在?如何推进中央的这一改革决定落实到位?本网邀请了土地问题研究专家,中国土地学会副理事长黄小虎用四篇文章系统梳理了集体建设用地市场自建国以来的情况,分析了阻碍集体建设用地入市的症结,提出具体的改革建议。

  ——编者按

  早期的争议暂且不论,2008年党的十七届三中全会《决定》公布以后,社会各界对建立城乡统一的建设用地市场的改革,寄予极大期望,要求修改土地管理法的呼声日高。但直到十八大召开,这方面的改革却是“只闻楼梯响,不见人下来。”改革之难,修法之难,难在哪里?

  简要地说,存在着法律障碍、理论障碍和制度障碍。具体一点说,允许集体建设用地进入市场,会与有关城市土地国家所有的法律规定相抵触;会挑战诸如“土地涨价归公”等长期流行的理论观念;还会与政府经营土地的职能发生冲突,改变业已形成的利益格局。显然,牵动面之广、之大,绝非土地管理法改几句文字就能解决的。

  三大障碍中,最根本、最深层次的问题,是政府管理部门承担经营土地职能,集“裁判员”和“运动员”于一身,在市场上与民争利。下面,着重探讨一下这方面的问题。

  政府经营土地,世界各国的法律、制度都是禁止的。我国的政府经营土地制度,是在计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的,有其历史的原因。上世纪80年代中后期成立国家土地管理局,负责统管全国城乡地政,一方面加大耕地保护的力度,另一方面在城市逐步推行有偿使用土地的改革。但国土局作为副部级机构,权威不够。在长期计划经济的惯性作用下,许多地方政府和一些中央政府部门,不买国土局的账,不愿实行有偿用地制度,改革进展缓慢。尽管当时已有研究提出,应把土地管理职能与土地经营职能分设,但那还只是少数人基于理论分析得出的认识,而现实中的主要矛盾,则是如何推进国有土地有偿使用制度改革。在这种情况下,凡试验或实施国有土地有偿使用制度改革的地方,都顺理成章地由土地管理部门承担起国有土地的经营职能,集裁判员(管理)与运动员(经营)于一身,可以说是一种历史的必然选择。

  1998年政府机构改革,成立了国土资源部,土地管理升格了,各地方换届后新上来的领导干部,多没有计划经济时期无偿用地的历史包袱,城市土地有偿使用制度才在全国全面确立,政府经营土地的局面也随之全面形成,有关职能也越来越强化。1994年开始的分税制改革,使地方政府可直接支配的财力逐渐减少,而事权并没有减少,政府仍然是城市建设投资的主体。为了保证对建设资金的需求,地方政府越来越倚重土地出让收入,逐渐形成所谓第二财政即土地财政,后来又产生了政府以土地抵押的所谓土地金融。据刘守英等人2006年的研究,东部城市建设的资金构成,土地出让收入约占30%,土地抵押融资约占60%;中西部的城市建设资金,土地出让收入约占20%,土地收益权质押融资约占70%。为了保证政府的土地财政和土地金融收入最大化,一个合乎逻辑的选择,是扩大征地范围,不允许集体建设用地进入市场,这就是1998年土地管理法出台的历史背景和制度依据。

  同样合乎逻辑的是,现在要实施允许集体建设用地入市,进而建立城乡统一的建设用地市场的改革,就必须彻底转变政府经营土地的职能,使政府管理部门只做“裁判员”,不当“运动员”,不追求土地收入最大化。否则,集体土地入市改革就很难推进。2008年,党的十七届三中全会《决定》,重申了要推进征地制度改革,第一次在中央的文件里提出,要逐步建立城乡统一的建设用地市场。之后,各级政府和有关方面,纷纷加大了理论务虚和实践探索的力度。但几年时间很快逝去,国家层面的改革最终还是没能迈出步子。回头反思,十七届三中全会《决定》主要涉及农村改革,不是一个全面改革的决定,因而没有触及政府经营土地制度问题。结果是征地制度改革和建立城乡统一的土地市场改革,也无法落实。

  在我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中,政府经营土地对于城市土地市场化改革,曾经发挥过正面的推动作用;在工业化和城镇化的浪潮中,政府经营土地也有积极的贡献。但是随着历史的演进,政府经营土地制度的弊端日益突出显现,已经成为阻碍科学发展的一个主要制度障碍。

  第一,政府经营土地,是保护耕地的国策和集约利用存量土地的方针不能得到落实的最主要原因。

  保护耕地作为国策,提出多年了,城市存量土地集约利用,也提出多年了,但耕地并没有保护住,各地方的城市建设,均走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。其中的最主要原因,是政府经营土地的制度,使地方政府严重依赖土地财政和土地金融,只能靠不断征地、不断卖地,才能筹集建设所需资金。征地多、卖地多的地方,“发展”就快,已是公开的秘密。表面看,是地方政府行为短期化,不顾长远的发展,实际上,这是政府经营土地制度规范下的必然结果。任何人到地方政府的领导岗位上,都只能这样做,而不可能有别的选择。问题出在地方,而根子却在国家的制度安排上。制度不改,保护耕地、节约集约利用资源的目标很难落实。

  第二,政府经营土地,导致与民争利,是社会分配不公的重要原因。

  在市场经济条件下,农民最大的财产,就是相关的土地权利。但现在农民的权利却受到很大限制,包括农民不能分享被征收土地的增值收益,也包括不允许集体建设用地入市。原因就是政府经营土地与民争利。社会产品的分配,以生产条件的分配为前提,农民的生产条件受到不合理的限制,在社会分配关系中的弱势地位,也就不可能根本改变。

  政府经营土地,使城市里普通市民的利益也受到损害。即使符合规划,也不允许集体建设用开发房地产,使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下,房价虚高,大大超出了中、低收入人群的支付能力,自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食,是普遍的现象,由此产生严重的民生和社会问题。尽管近年来政府加大了保障性住房的建设力度,但恐怕也难以扭转局面。因为保障性住房使用的土地,依然要依靠征地;建设所需的资金,相当部分还是政府卖地的收入。其结果,反而会加剧原本已经存在的矛盾。

  第三,土地财政和土地金融透支未来,孕育着政府信用危机和财政、金融风险。

  政府出让土地,用地者(企业或个人)要透支未来收益,才能购买几十年的土地使用权。就是说,政府出让土地所获得的每一笔收入,都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此,政府用土地财政收入搞建设,本质上是“寅吃卯粮”,加大了用地企业的市场风险,降低了用地个人的生活水平。同时,也隐含了相当的金融风险。

  政府用土地向金融机构抵押或质押融资,近年来越来越流行。这种所谓土地金融,则是政府直接负债经营,用未来收益逐步偿还,本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政,所谓“地方债”,绝大多数属于土地金融。其规模2009年已达11万亿元,为当年地方本级财政收入的3倍。2013年又升至近20万亿。有的一届政府的负债,下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足,于是靠借新债偿旧债来拖延。导致这种局面的根源,是政府经营土地的制度。制度不改,难免会发生类似美欧那样的债务、金融危机。

  第四,政府经营土地,导致政府行为扭曲、失控。

  政府经营土地,既是“裁判员”又是“运动员”的弊端,一是市场秩序混乱、不透明;二是为那些热衷于以权谋私的政府官员提供了方便,助长了腐败行为的滋生;三是使企业行为也发生扭曲,不少企业或自觉或被迫与政府官员套近乎、拉关系,甚至违法行贿。长此下去,企业之间也不能平等竞争,完善的市场经济体制很难真正建立。

  政府经营土地制度,使不同层级政府的职能发生错位,降低了行政管理效率。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的,其主要职能是管理。而城市政府,不论层级大小,都是直接掌管土地的,其职能是既有管理,又有经营。当经营与管理发生矛盾时,由于经营利益涉及地方发展,必然导致管理服从经营,而不是相反。我国与西方国家对经济的宏观调控,有很大的不同,西方国家主要是政府调控企业和个人,而我国则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一,即在于此。

  政府经营土地制度,还使社会对政府行为的监管出现盲点,政府行为失控,不能及时得到纠正。例如,近十几年我国城市的建设与发展,取得了伟大成绩,同时也存在不容忽视的问题。其中一个突出的问题是“楼堂馆所”风起云涌,严重脱离中国作为发展中国家的实际。“楼堂馆所”中最为抢眼的,又是政府办公楼的建设。走遍中国大地,不管是沿海发达地区,还是中西部落后地区,普遍都可以看到,位置最好、最气派、最豪华的建筑,不是学校、医院,而是政府办公大楼。围绕着政府办公楼的大广场、大马路、大花园等等,也已比比皆是。

  奢靡之风长期盛行的一个重要的原因是,这些办公楼建设使用的不是财政拨款,而是地方政府或部门自筹的资金。这些资金绝大部分来自于土地财政和土地金融,来自于政府经营土地的制度。由于不是财政拨款,有关上级的财政、投资、土地、建设、审计、机关事务等管理部门都疏于管理,助长了下级政府行为的失控和不正之风的漫延。也导致一些干部形成无所不能的观念,养成为所欲为的霸气,从根本上颠倒了“公仆”与“主人”的关系。

  综上所述,无论从哪个角度分析,要实现中央提出的各种改革任务,例如健全社会主义市场经济体制,统一城乡发展,保障民生,构建和谐社会,保护自然资源和生态环境,防范金融风险,以及反腐倡廉等等,都必须彻底改革政府经营土地制度,切实转变政府管理部门经营土地的职能。这也是建立城乡统一的建设用地市场的题中应有之意。■黄 小 虎|文

    (陈长平/转载,原文发表于财新网)

  作者为中国土地学会副理事长

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