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《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》解读
发布时间：
2014-12-26 12:00
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为设施农业健康发展夯实“地”基
日前，国土资源部、农业部联合下发《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，在加大政策扶持力度保障设施农业合理用地需求的同时，进一步强化执法监管，规范设施农用地的使用。
这项在2010年国土资源部农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》基础上出台的设施农用地管理新政，有哪些新的要求和亮点？10月17日，在国土资源部举行的新闻通气会上，国土资源部耕地保护司有关负责人作了解读。
新政背景——
针对新情况解决新问题，支持现代农业发展
这位负责人指出，国土资源部一贯重视农业生产结构调整管理，并把它作为加强耕地保护的重要手段和促进农业发展的重要举措。
早在1999年，国土资源部就联合农业部首次明确农业生产结构调整的用地政策，要求建造临时建（构）筑物的，按农用地管理；建造永久建（构）筑物的，按建设用地管理。2007年底，国土资源部出台《土地利用现状分类》（国家标准），首次将设施农用地独立出来，按农用地进行管理。但由于缺乏相应的政策规定，一些地方在具体操作中无法实现统一把握。2010年，国土资源部联合农业部下发了《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（以下简称《通知》），在坚持农地农用和严格耕地保护前提下，进一步明确设施农用地按农用地管理，设立了县级审核程序。
然而，近年来，随着新型经营主体的出现和规模化粮食生产的发展，实践中出现了一些新情况、新问题。如：粮食规模化生产所必须的粮食晾晒场、存储场、烘干塔、农机农资仓库等配套设施未纳入设施农用地范围，成为目前管理的空白点；部分地区，特别是平原地区基本农田保护率高，从事规模化粮食生产的配套设施很难避开基本农田；一些地方以发展设施农业、建设必要的管理和生活用房为名，违法违规占地，甚至有的地方出现大棚房的现象，很难把握执法尺度等。需要重点针对管理中的新情况、新问题，围绕加大支持服务力度与强化规范监管这条主线，进一步明确范围、完善政策、加强管理。
为此，《通知》一方面从有利于支持设施农业和规模化粮食生产出发，加大政策扶持力度，保障设施农业的合理用地需求；另一方面，从有利于加强耕地保护出发，规范设施农用地的使用，强化部门执法与监管。
政策亮点——
加大政策扶持力度，保障设施农业合理用地需求
“为了适应农业现代化发展的要求，支持设施农业和规模化粮食生产发展，《通知》在政策上进行了一系列调整，以充分保障设施农业的合理用地需求。”这位负责人指出。
与以往的政策相比，《通知》在管理上有一些新的变化和新的亮点：
增加设施农用地范围，排除生活用房的用地。《通知》根据现代农业生产特点，首次将规模化粮食生产所需配套设施用地，纳入设施农用地范围，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。同时，为了防止各地以生活用房等名义擅自或变相将设施农用地非农化，《通知》把生活用房的用地，从附属设施用地范围中剔除，要求按照建设用地进行管理。其中包括：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。
规模化粮食生产配套设施可占用基本农田。《通知》规定，对于平原地区从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设，选址确实难以安排在其他地类上、无法避开基本农田，经县级国土资源主管部门会同农业部门组织论证确需占用的，可占用基本农田。占用基本农田的，必须按数量相等、质量相当的原则和有关要求予以补划。
这项政策旨在支持规模化粮食生产、保障粮食安全，因此《通知》规定，其他生产设施和附属设施建设仍然不得占用基本农田，包括各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设。为了切实保护耕地、节约集约用地，《通知》还要求，设施农用地占用耕地的，要签订土地复垦协议，并积极采取剥离耕作层等耕地保护措施，保护优质土壤。为了节约集约用地，还鼓励地方统一建设公用的设施，以提高设施的利用效率。
取消设施农用地审核，改为备案制度。按照国务院清理行政许可的整体要求，《通知》取消了县级对设施农用地的审核制度，改为备案制度。由农村集体经济组织与用地者约定用地条件，并发挥乡镇政府的管理作用，规范用地行为。
《通知》规定，需要从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，由经营者拟定设施建设方案，协商一致后，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。为规范用地，《通知》规定对用地协议进行备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。
如何监管——
“三个禁止”，强化用途管制和监管
改为备案制度后，设施农用地的性质不再按审批手续界定，而是根据具体地块的设施性质、规模及其经营现状等，因此，在今后的监管中还需要进一步创新监管手段、细化监管内容、提高监管效率，从而确保经营者按照协议约定使用土地，不改变土地用途，不超过用地标准，不改变设施性质而用于其他经营，促进设施农业健康有序发展。
耕地保护司负责人表示，为确保农地农用，《通知》进一步强化用途管制，明确“3个禁止”，即禁止擅自或变相将设施农用地用于非农建设，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报变相扩大设施用地规模，禁止擅自将设施用于其他经营。
为加强设施农用地的执法监管，《通知》要求，从事前、事中、事后3个环节抓好设施农用地监管，不定期组织开展专项检查。其中，市县国土资源主管部门要加强跟踪，监督设施农用地的土地利用和土地复垦，及时做好土地变更调查登记和台账管理工作；县级农业部门加强设施农业建设和经营行为的日常监管，做好土地流转管理和服务工作；乡镇政府负责监督经营者按照协议约定具体实施农业设施建设，落实土地复垦责任，并组织农村集体经济组织做好土地承包合同变更。省市国土资源主管部门和农业部门则要加强对基层执法行为的监督。
在管理制度上，将设施农用地管理情况纳入省级政府耕地保护责任目标考核，落实监管共同责任，明确乡镇政府、县级政府和各职能部门、省级各职能部门的责任。
新的挑战——
对执法监管和农用地管理提出新的更高要求
新的设施农用地政策是土地管理领域和管理方法进一步细化的体现，也对执法监管和农用地管理提出了新的要求。这位负责人总结了3条新要求。
一是需要进一步细化农用地管理。长期以来，土地管理对农业产业内部的用地管理，停留在以外表形态特征，即“永久性建（构）筑物”为标准，分为农用地与建设用地两个类型，随着现代农业发展，农业用地发生了本质变化，部分用地具备了二三产业用地的外貌特征，但功能仍然保留一产功能。对于这部分用地进行单独管理，符合现代农业的需要，也符合土地管理，特别是农用地管理进一步细化的需要。
二是促进职能转变。新出台的文件，取消了155号文件关于设施农用地县级审核的规定，改为备案制。这是用地管理从注重审批管理到强化监管和服务的根本性转变。按照政府职能转变的要求，取消审核制度，就必须进一步强化对事后的监管。为此，新文件从事前、事中、事后3个环节强化服务与监管。事前，国土资源部门和农业部门要依据职能主动公开规划、用地、标准、程序等具体要求，便于经营者了解和掌握设施建设的政策规定。事中，在乡镇政府备案过程中，两个部门依据职能对设施建设有关情况核实备案信息，发现不符合规定要求的，告知乡镇政府、农村集体经济组织和经营者，由乡镇政府督促纠正。事后，两个部门也要依据职能进行监管，对于违反规定要求的，国土资源部门要将设施农用地纳入土地执法工作范畴，农业部门也要依据职能对设施经营和使用作出处理。
三是对土地执法检查和监管工作提出了更高要求。土地执法长期以土地外貌形态为标准判断是否属于建设用地，结合批文判断是否属于违法用地。设施农用地政策出台后，要求执法部门细化工作方法。设施农用地外表为建设用地的形态，功能却是农业用途，还没有批文，在土地执法检查和变更调查主要依赖卫片等技术手段的情况下，要做到执法和监督的准确和科学，就必须到现场、到建筑物里面去，应该说给相关的执法检查工作提出了更高要求。
